即将商人集中起来，设官统一管理，为他们提供衣食，驱使他们为政府服务，推动了手工业的发展。工，百工；商，官贾；食官，靠官府所给的粮食而生活。
工商食官是商周政府占有工商业者并进行垄断性经营的制度。《国语·晋语四》：“工商食官。”韦昭注：“工，百工。商，官贾也。《周礼》 府藏皆有贾人，以知物价。食官，官廪之。”在西周，王室和各诸侯国拥有各种手工业作坊，占有大量手工业者即“百工”，并设工官管理。作坊内设有监工，督促众工劳动；生产用料及食宿皆由官府提供，按工师设计的官方“图程”生产各种器物，“工有不当，必行其罪”。
“工商食官”制度是周代，尤其是西周春秋时期工商业发展的基本制度。西周官营手工业制度，指当时的手工业者和商贾都是官府管的奴仆，他们必须按照官府的规定和要求从事生产和贸易。在这种制度下，周王室和诸侯都有官府管理的各种手工业作坊，属司空管辖。这些手工业作坊的各类生产者称为百工，他们既是具有一定技艺水平的工匠，又是从事手工业生产的管理者。